中国古代如何监察官员
贵阳市贵州省社会科学院 王鸿儒
为政廉洁，是古今中外一切政治文化对政府官员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的性与手段上可能存在着差异，但在反腐倡廉、对官员实行监察这一点上，却是共同的。那么中国古代是如何监察官员以防止并惩治腐败的呢?
这就是依靠在长期的历史发展过程中所形成的一整套监察制度。早在春秋战同时代，即有了带监察性质的“御史”之职。秦始皇一统天下，置御史大夫。汉设御史台，归属办理宫中内务的少府，在中国历史上第一次出现了专门的监察机构。汉武帝时期将天下分为十三部监察区，由刺史代表皇帝对地方实行监察。京师长安附近七郡为司隶校尉部，司隶校尉除三公之外对朝廷百官都可弹劾。至魏晋以后，监察制度的变化有二：一是御史台从少府中独立出来，成为由皇帝直接掌握的独立监察机构;二是不再设置固定的地方监察机关，改由中央不定期地派遣巡御史监察地方官吏;而御史的职权，也不断加强。隋唐两代，特别是唐代，“以法理大下，尤重宪官”，将御史台分为三院，各司其责：台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”;殿院“掌殿廷供奉之仪式”;察院“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”，使监察制度更趋完善。宋代监察制度的变化主要是在地方设立通判，兼掌对地方官的监察，成为皇帝在地方上的耳目。元代尤重监察御史，御史台与出令的中书省互不统属;御史大夫有权直接选任台官，因而大大提高了监察官员的地位。明清两代改御史台为都察院，虽有左右都御史掌院，但各道监察御史的活动则直接受皇帝节制，不受都御史统辖，同时扩大并加强了监察御史的活动范围及权力。明朝以后又设六科给事中，对礼、户、吏、兵、刑、工六部官员进行督察，并就六部活动向皇帝进行规谏，以牵制宰相的权力。由于无所统属，往往侵夺御史机构的职责，对监察制度带来不利影响，故至清朝雍正年间，便将六科给事中并入都察院，一方面以六科给事中“稽查六部百司之事”，另一方面又以十五道监察御史“纠察内外百司之官邪”，成为既可对皇帝进行规谏，可以评论朝廷大政，又可纠弹官吏的“科道”制，实现了监察权的统一。
从以上的描述中不难看出，对官员的有效监察必须有一整套逐渐完善的制度。监察制度的产生，本来就是对准不法官僚的。监察机构的职能正是为了纠察百官，其制度在发展过程中具有以下一些特点：
首先是以介入司法活动为手段，维护纲纪，以达到保持官员廉洁、巩固政权的目的。朝廷纲纪的主要内容和形式是封建统治阶级制定的法律和法令，所以历代皇朝莫不把监督法律、法令的实施作为监察机构的一项重要任务。御史台或都察院与刑部、大理寺并称为“三法台”，即三大司法机构，而御史也常被称为“法吏”。御史不仅对违法官吏进行弹劾，也可由皇帝赋予直接审判之权，并对审判机构实行监督，履行“掌律令，审重狱，察冤枉”的职责，加之在监察过程中对朝政中存在的弊端向君主实行劝谏，因而对封建王朝的统治起到了巩固作用。唐代贞观年间，太宗李世民一次曾派遣按察、巡抚22人巡察四方，黜陟官吏，以贤能升擢者27人，处死罪7人，处流罪以下及免黜者达数百人。一时之际，令官吏震惊，更不敢贪赃枉法，稍加懈怠。可见“贞观之治”的开创，与惩治贪官、厉行监察实有着密切联系。又据《元史·张雄飞传》所载，元朝草创，世祖忽必烈缺少管理统一大国的经验，问政于汉臣张雄飞，“今任职者多非材，政事废弛，譬之大厦将倾，非良工不能扶，卿辈能任此乎?”张雄飞答道：“古有御史台，为天子耳目，凡政事得失，民间疾苦，皆得言;百官奸邪，贪秽不职者，即纠劾之。为此，则纪纲举，天下治矣。”元世祖听从了他的建议，遂立御史台，借监察制度以整饬吏治，收到良好的效果。
其次是监察机构的职责十分明确、具体，并具有相对的独立性。御史台至东汉时已开始独立行使职权，魏晋以后成为皇帝亲自掌握的机构，台官的地位也相对独立，往往不受台主牵制，而直接向皇帝上章弹奏，从而减少了壅隔，提高了监察效能。与此相联系的是监察官员权力的扩大。南北朝时，御史就已有“震肃百僚”的威权，到了唐代，御史官阶虽不过八品，但百官与之相遇得下马让道，可以直接弹劾中央及地方官员。宋代甚至可以弹劾宰相。宋神宗时，御史中丞吕诲就曾当庭弹劾宰相王安石。这种权力的赋予，对于官员的广泛监督，应该是行之有效的。
再次是对监察官员权力的制约。古代监察机构及官员相对独立，有职有权，是廉政建设中制衡机制的体现。这是以权力制约权力。从整个政治结构来看，是同体监督;但从结构内部的相互制约来讲，其相对独立，又是异体监督的表现。监察官员权力过大，不加制约也不行。唐初为了保证御史行使监察权，允许御史“风闻上奏”，即不管所奏之事是否确凿，都不加追究。这固然可以广开言路，鼓励监察，但也可能造成御史滥用职权之弊。至开元年间，唐玄宗便规定弹奏应先通过御史台副长官御史中丞，再通报中书、门下，然后方可弹奏。唐中宗时又下令弹劾官员必须先送奏章，有关部门批准后才可当庭弹奏。在一定程度上限制了御史的权力。宋代又给尚书省以奏报御史失职之权，使政府与监察部门相互牵制。这种制约权力的方法，在廉政肃贪、保证监察制度的正确施行中起到了一定作用。
此外，古代为了有效监察官员，很讲究台官人选的拔擢及对失职者责任的追究。正因为监察责任重大，因此历代帝王往往委以干练、博学之才。唐代侍御史多由皇帝亲自选派，或由宰相及御史大夫商定后再通过吏部选任。宋代御史的任用权完全由皇帝亲自掌握。为了有效地监督从中央到地方的官吏，选用监察官员时，十分重视个人的资历。比如宋朝要求御史应富有实际经验，孝宗时诏定未曾担任过两任县令者，不得任监察御史之职。明代御史的人选，一般都必须是进士、举人出身才能应选。因为是皇帝耳目之官，所以“宜用有学识通达治体者”。而监察官员倘有滥用权力，徇私舞弊，或失职、渎职者，除受到同行纠弹之外，也常要负实际责任，严重的，还要遭到惩处。宋朝规定御史每月必须奏事一次，称为“月课”。如果上任百日还无所纠弹，就要被罢黜，或调任外官，或受罚俸减薪之处分。明代都察院有参与重大刑狱案件的会审权，但若有错判，仍在受罚之列。明成祖时，御史王愈等会审重囚，误杀无辜者四人，结果便遭到“弃市”处分。清代御史对百官弹劾时虽也可风闻言事，但若肆意诬陷，也会受皇帝申斥、贬谪，乃至招来杀身之祸。对监察官失职、渎职的处置，不仅使监察机构的权力受到制约，对监察制度本身，也起到了维护的作用。
不过，古代对官员的监察毕竟是为专制君主服务，并为其操纵的，归根结底不出人治的范畴。因此对官员监察的效果，对制度执行的好坏，往往取决于皇帝个人的品质及抱负。当皇帝比较贤明，能虚怀纳谏，想求得吏治清明和社会秩序的稳定时，则铁面无私的御史方能发挥其监督百官的作用;一旦皇帝昏聩，吏治腐败，再好的制度也会徒有形式，不是监察官员为奸佞所陷害，就是由御史弄权，排挤忠良。在这种情况下，监察职能不但不能发挥，反而会适得其反;再要碰上武则天朝的御史中丞来俊臣、周兴那的酷吏，专一罗织罪名，大兴冤狱，那简直是对监察制度莫大的嘲弄，而监察官本人离垮台的日子也就不远了。
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