编者按：十一届全国人大五次会议审议通过的2012年《政府工作报告》提出：“继续推进保障性安居工程建设，在确保质量的前提下，基本建成500万套，新开工700万套以上。抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度。”随着全国保障房建设持续推进，大批保障房陆续建成后的分配环节引人注目。半月谈编辑部特别组织刊发一组4篇独家报道，采集全国人大代表、政协委员和专家学者的相关建议，同时介绍各地前沿探索成效。(《半月谈内部版》2012年第4期)
一“进”一“出”，彰显公平——破解保障房准入、退出难系列调查之一
“二十字诀”定方向
住房是群众安身立命之所，确保公平分配是关系保障性安居工程成败及可持续发展的“生命线”。2011年12月22日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国住房保障工作会上强调，公开公平公正分配是住房保障工作的重中之重，2012年大规模保障房建成后，这个问题会更加突出和紧迫。如果不把分配问题解决好，该保障的“落了空”，不该保障的“搭便车”，就会影响保障性安居工程的顺利推进。
针对保障房的分配难题，李克强给出“二十字诀”，即“严格准入、程序公正、过程透明、技术支撑、及时纠错”。严格准入，就是明确界定和坚决把住保障对象是低收入和中等偏下收入住房困难群众;程序公正，就是在审核、公示、公证等环节严格把关，使每一位困难群众都能平等参与申请和分配;过程透明，就是要坚持阳光操作，接受群众、社会和媒体监督;技术支撑，就是要抓紧建设个人住房信息系统，尽早实现联网，真实全面掌握申请者、入住者信息，提高分配的效率和准确性;及时纠错，就是要建立和完善退出机制，一旦发现不符合条件者获得保障房，做到坚决及时清退。
全国人大代表、山西省委常委、常务副省长李小鹏告诉半月谈记者：“保障房建设不仅要特别重视工程质量，还要加强保障性住房的分配、入住、退出各环节管理，做到依法合规，这样才能保证公平公正，使之发挥最大效益，才能真正惠及民生。”
建立个人信用制度
全国人大代表、陕西省政协副主席、中国科学院院士周卫健建议，由国家组织银行、税务、电信、工商、公安、民政、建设、房产等部门，逐步建立适合我国国情的个人信用制度。在公共租赁房方面，政府实时跟踪享有保障性住房家庭的收入信息变更情况，一旦受惠家庭的经济情况超出申请标准，已经有能力独立解决住房问题，政府就必须回收其租赁房或终止对其的租赁补贴，进而有效建立保障性住房退出机制。
“住房保障对象经济状况发生变化，不再符合保障条件，或购置、租赁、继承、受赠其他住房的，应按规定退出。对在规定期限内未退出保障性住房的，可以通过对其提高租金等方式实现退出。对廉租对象不再符合廉租保障条件，但仍符合经济适用住房条件的，可以通过以廉租住房建设成本价或回购价对其销售的方式实现退出。对拒不退出的，应强制执行。”周卫健说。
全国政协委员、民盟中央常委李铀亦有同感。他建议，进一步完善保障性住房的准入审核制度，建立信息共享机制，将房产、民政、公安、车管、税务、银行等部门的信息系统联网，建立居民经济状况核查系统;由第三方机构对申请者进行资格审查，增强审核把关的公平性;建立收入档案管理制度和收入变化动态监测制度，对保障房实行动态管理;设计多样化的退出方式，实现保障房建设和经营的良性循环与健康运作。
加快立法严格监管
“在难以较快实现申请者财产信息共享的情况下，应出台统一规定，审核机关调查核实申请人住房、金融资产、车辆等财产时，有关机构须依法配合执行。”全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院诉讼法教研室副主任汤维建表示。
全国政协委员、河南弘昌集团董事长陈世强认为，加快保障房立法比建设更重要。“只有通过立法，才能确保各地政府对保障房分配实现有法可依。交给老百姓的不仅仅是一串住房钥匙，更应该是一串放心、开心的钥匙。”
“保障房建设需要有一个统一的立法，不可以政出多门，不可以八仙过海。要真正推动保障房建设进入法律的轨道，确保保障房建设顺利推进，使老百姓真正满意。”全国政协委员、中国人寿保险(集团)公司原董事长杨超表示。
全国人大代表、吉林省纪委副书记杨亚杰建议，纪检部门要参与保障房分配监督。“这项工作涉及重大资金，也涉及民生利益。纪检部门监督，将对有关职能部门和有关工作人员形成必要的压力，对干部也是一种警示。保证公平分配能够使更多的、特别需要住房的低收入群体享受到党和政府的温暖阳光。”
李铀建议，加大对骗取保障性住房资格者的惩处力度，实行终身禁入制。对伪造资格企图骗取保障性住房的申请人，处以高额罚款，终身不再受理其住房保障申请;将保障性住房申请诚信情况与个人征信体系相联系，加大对违规者的震慑力，情节严重的应依法追究其刑事责任。
借鉴发达国家经验
组屋是新加坡最常见的公共租赁住房形式。新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒介绍，新加坡建屋发展局制定了组屋的合理配售政策和严格分配程序。任何破坏组屋或者利用组屋牟利的，一经查出必将受罚。比如，组屋出租必须登记，按规定纳税，如私自出租，经查出后不仅要罚款，重则还会被收回组屋。
中央党校科社教研部副教授林梅告诉记者，与欧洲其他发达国家相比，德国拥有自有产权住房的比例并不高。目前，德国城市住房自有率为48%，52%的家庭租房居住。联邦住宅法对公共福利住宅的供应对象(租户)、租金及住房保障面积等作出了规定。例如，申请租住公共福利住房，必须向政府住房局提供家庭收入、家庭人口、现有住房状况、房租、在所在城市工作或居住的时间等数据。一般来说，申请租住公共福利住房的家庭，家庭收入必须在国家规定的低收入线以下，没有自有产权住房，在所在城市工作或居住一定的年限。经审核符合条件的家庭取得租房资格后，可以参加排队轮候住房。
此外，在退租方面，承租家庭每年要向政府住房局进行家庭收入申报。凡收入超过规定标准的应退出福利住宅，否则将收取市场租金。目前，德国约14%的福利房租住家庭已经不属于福利房供应对象，而是按照市场租金交纳房租。
轮候有序，阳光分配
——破解保障房准入、退出难系列调查之二
为确保分配公正和透明，陕西省探索保障房分配轮候制度，着力在“十二五”期间分步实施保障，在阳光分配的基础上实现应保尽保。
严把准入和退出门槛
2011年，陕西省新开工建设保障房48.13万套，达到目标任务的107%，保障房建设的各项指标位居全国前列。西安国际港务区的“梦想公社”公租房项目负责人宋保裕介绍，今年6月一期项目的876套公租房就能竣工交付使用。
为解决保障房大规模竣工后的分配问题，陕西省已经出台《陕西省保障性住房管理办法(试行)》(下简称办法)，用11个章节分别对保障房的规划、建设、分配、退出、运营和监督等各个环节作出了明确规定。
在最为引人关注的分配环节，办法首次明确了城镇低收入、中等偏下收入、中等收入住房困难家庭的详细标准。低收入线按照当地低保家庭收入线的1.5倍以下确定;中等偏下收入线按照当地城镇居民人均可支配收入的80%以下确定;中等收入线按照当地城镇居民人均可支配收入为上限确定;住房困难家庭按照人均住房建筑面积低于当地人均住房建筑面积的60%确定。
在严把入口关的同时，陕西还设定了保障房分配后的退出机制。虚构隐瞒户籍、家庭人口、收入、财产、住房等情况取得保障性住房的;违规出售、出租、出借，或者擅自改变住房用途且拒不整改的;无正当理由连续6个月以上未在廉租住房或公共租赁房居住的等六种情况下，可由产权所有部门或单位收回或回购保障房。
轮候制让分配“晒阳光”
目前，陕西省中低收入家庭住房状况调查工作已完成，有192万户录入全省住房信息系统，占全省城镇人口家庭户数近30%。今年3月15日起，陕西省在媒体上陆续公布了首批保障房分配名单及轮候次序。
陕西省住房和城乡建设厅厅长李子青表示，在“十二五”期间，陕西将建设210万套保障房，全面解决中低收入居民的住房困难。轮候制，指对审查合格的保障对象一次性确定轮候次序，并在“十二五”期间分步实施保障，实现应保尽保。
而作为实施轮候制的基础，陕西在2011年开展了中低收入家庭住房状况调查，采取群众自愿申报和入户核查相结合的方式，摸清全省保障对象底数，建立保障对象数据库。
之后，陕西省结合“十二五”期间保障房建设总量，对全省各类保障对象按照保障类别一次性排定分配次序，使每一个保障对象心中有数，同时，让全社会对保障房分配进行监督，保证保障房的公开、公平、公正分配。
遏制违规现象仍须多方合作
半月谈记者在采访中了解到，当前保障房分配领域特别是经济适用房分配领域，存在一个重要问题是申购造假、骗购时有发生。西安市曾在2011年查处了一大批在申购经适房过程中造假的申购者，侧面反映出相关部门的审核手段还有欠缺，特别是房管部门只能对申购者的住房和户籍情况进行审查，对其收入情况只能根据收入证明来审核，这给造假者留下空间。
对此，今年陕西一些地方已经对经适房购买资格审核程序进行了调整。如西安市规定，购房者申购时，需通过街道、区住房保障中心、市住房保障中心三级审核，并在社区、市房管局官方网站上两次公示后，符合条件才能选房。在申购者所在社区和单位的公示，可以充分依靠周围群众的力量，有效加强对申购对象的监督。
陕西省社会科学院副院长石英认为，申请人资格审核是最为重要的一关，而从目前的实际来看，一些基层社区、街道的审核工作既没有专职的人员也没有专门的经费，很难确保审核到位。同时，仅靠房管部门很难掌握申请人全面真实的信息，因此还需多个部门联手，如银行、证券、车管所、公积金等部门之间实现信息共享。
石英还建议，对于保障房，尤其是经适房，可以实行部分产权而不是全产权，这样可以遏制一部分人的投机心理，从而更加有效地保障中低收入人群的居住权利，维护社会公平。
梯度退出，动态管理 ——破解保障房准入、退出难系列调查之三
一方面供不应求，另一方面已入住者“只进不出”，公租房、廉租房因此难以顺畅流转，从而进一步加大供应“缺口”。保障房建设走在全国前列的青岛，从2011年开始实行梯度退出机制，既力求让符合条件的家庭住上廉租房、公租房，又使应退出廉租房、公租房的承租人实现稳定过渡。
严审保障资格，动态跟踪管理
据青岛市住房保障中心总工程师徐志勇介绍，所谓梯度退出，就是严格审查保障资格，实施多部门联合、日常动态管理，并在此基础上，当承租人或其家庭人均月收入超过廉租房标准时，“升级”为按照公租房标准收取租金，或者腾退保障性住房。
严格资格审查是梯度退出机制的基础。青岛市住房保障中心廉租房管理处处长陆杰荣说，青岛市保障房在资格准入方面，实施了“三级审核、两次公示”制度：街道受理初审、初次公示，区住房保障管理部门会同相关部门联合复审、二次公示，市级住房保障管理部门审查备案。
2010年，青岛市开始实行国土房管、民政、公安、劳动保障、公积金、税务等六部门联合审查办法，对申请保障性住房家庭的住房、收入、婚姻、财产等情况进行核查，廉租房住户的家庭相关变化资料都可以联网获取。
“经过社区公示接受居民互相监督，再经过六部门联合审查并公示接受社会监督，受审家庭有无住房、收入多少、是否够格纳入保障，基本上能坐实。”徐志勇说。
为了能让资格审核实现动态管理，青岛市通过主动申报和年度复核相结合的方式，每年在规定时间内重点对被保障家庭的收入、住房等情况进行跟踪年审，复核工作采取入户调查、实地核实、邻里访问与档案调查相结合的方式进行，并根据年审结果及时调整保障方式，对不符合条件的住户及时进行调整或清退。
据悉，青岛市还对廉租房实行动态巡查制度。陆杰荣告诉半月谈记者，青岛市住房保障中心委托各区房产管理部门定期巡查，工作人员进入住户家中了解情况，第一时间掌握家庭成员生老病死、孩子就业等情况。此外，青岛市开发了以“地、楼、房、户、人”为数据结构的住房保障信息系统，实现了市、区、街道信息化联动管理，多部门数据共享，大大提升住房保障的工作效率和规范化水平。
明确退出条件，保证平稳过渡
在前期资格审核和复查基础上，青岛市以明确条件实行梯度退出机制。徐志勇以2011年4月1日调整后的青岛住房保障标准为例，讲述了梯度退出的具体运作：对廉租房承租人或家庭人均月收入超过760元而不足1864元的，按照公租房租金标准收取租金;如果人均月收入超过1864元，则超出公租房标准，按市场价收取租金。如廉租房、公租房承租人经济状况改善，或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合相应的住房保障条件的，应当腾退。
采访中，一些市民向记者表示，现在住进保障房的人越来越多，老百姓物质生活水平提高的步伐也在加快，不断有人因为收入提高而不能再享受保障房的福利，但在廉租房、公租房退出机制上不能简单搞一刀切，可以采取提高租金的方法，给租户以缓冲时间。
对此，青岛市规定，承租人腾退房屋确有特殊困难的，可给予3个月过渡期，过渡期满后拒不腾退住房的，由出租人依法予以强制收回。在腾退过渡期间，按照市场租金1.5倍收缴房租。
退出机制盼入法制轨道
陆杰荣说，2011年底，青岛市经过年审，已经有3户廉租房房主因不符合条件退出。
不过，梯度退出依然面临一些个案方面的难题。“现在有一些住户拖欠房租，我们的工作人员天天敲门催都没用，更何况要他们增加房租或退出。”青岛市一名保障房管理人员说。
在2012年全国两会上，全国人大代表、青岛啤酒董事长金志国称，享受保障性住房的家庭，经济状况不可能一成不变。如果入住者不再符合相应的保障条件，就需要及时退出、有序流动，使保障房持久公平地保障最需要的社会群体。
据透露，目前青岛市正在制订保障性住房条例。经济、法律手段双管齐下，将使廉租房、公租房等保障性住房退出机制日益完善。
租补分离，能进能退——破解保障房准入、退出难系列调查之四
今年已进入保障房大规模建设的第二年。作为中部城镇化率最高的省份，湖北随着大批新建保障房的上市，对保障房尤其是租赁型保障房的管理问题日益凸显。为此，去年以来湖北大力推广“租补分离”试点，利用市场化机制破解保障房“退出”难题。
变“暗补”为“明补”
年过半百的下岗职工况春娥是湖北省武汉市洪山区住房困难户，月收入千元的她和儿子相依为命，一直没有稳定的居所。3月5日她与百余户低收入家庭一起，成为武汉市首批公租房“南湖新城”小区的住户。
与其他地区公租房租户不一样，这批公租房租户都能准确地说出国家保障的实际价值。
“公租房面积65平方米，首先需要按市场标准支付723元的月租金。”况春娥说，然后再到政府部门领取租金补贴，标准是每人80元。“我和儿子一起住，得到的国家保障有160元，相当于每月实际的租金只有563元，远低于周边市价。”
南湖新城小区的保障模式就是当前湖北正在推广的“租补分离”试点。
据湖北省住建厅介绍，试点的核心为变“暗补”为“明补”，具体分两步实现保障。第一步，对于公租房按照市场价格计租，其计租办法由当地物价管理部门会同公共租赁住房管理部门制定，基准租金分年度调整。第二步，对不同住房困难群体租赁公共租赁住房制订不同的补贴标准，实行差别化的住房补贴。其补贴资金来源，根据对象的不同分别由地方政府和用工单位承担。
与武汉相似，去年起湖北已有多地开展“租补分离”试点。一些地区采取发放“租房券”的形式对住房困难户进行保障;率先在湖北开展此试点的黄石市由国家统计局黄石调查队分区域公布租金标准，再按比例对住房困难家庭进行分类补贴。
建立市场化的保障房退出机制
据了解，为实现“租补分离”，湖北一些地方还在组织体系上进行创新，建立了专门的运营机构。黄石市成立负责保障政策实施的住房保障中心和负责投融资的众邦城市住房投资有限公司，形成了房管局、住房保障中心、众邦公司“三位一体”的运作实施体系。
武汉市洪山区通过合并江南房管所、洪山区房地产公司组建保障性房屋管理营运中心，专业运营公租房后续管理工作。其职能包括公租房房源的筹集;对房源进行维修;对符合申请条件住户组织排序选房工作;管理租房合同、收取房租、发放财政房租补贴;负责保障房住户退出工作;协调住户与房屋产权单位、所有人关系等。
在实际运转中，“租补分离”试点初步达到了设计预想，方便了房管部门对公租房的管理，建立起更有效的保障房退出机制。湖北省副省长张通说，湖北探索的“租补分离”，是采取经济手段的保障房退出机制，一旦住房保障对象经济条件改善，超出保障标准，“就可以将租金提高到市场水平，与住房租赁市场接轨，对住户自然产生‘挤出效应’”。
据了解，过去清退不符合条件的保障房承租户，一般先采取行政方式，由相关部门组成清退工作专班，责令住户限期搬出。对行政方式处理不了的住户，再走司法程序，依法申请人民法院强制执行。
“这两种方式操作起来周期长，行政成本高，实际上也很难执行，长此以往就形成了‘只进不出’的怪圈。”张通说，“租补分离”后，一旦承租人的收入水平提高了，不再属于保障范围，就取消补贴，使其承受市场租金，以价格杠杆促其退出国家保障。
以武汉市洪山区为例，其公租房申请条件中要求，家庭上年度人均月收入不高于1500元。假设一个3口之家，父亲工资2000元、母亲工资1000元，儿子尚未工作，则符合条件。但若儿子毕业找到月薪2000元的工作，则家庭人均收入超过1600元，此时则可立即停发补贴。
一些基层房管部门负责人也反映，实施“租补分离”后，再配合行政、司法手段，劝退难度降低不少。停发补贴意味着承受市场租金，有些保障房租户感觉不合算就自动搬离了。
配套政策需跟上
许多业内人士认为，保障性住房的“准入”与“退出”都与保障对象的住房和收入相关，“租补分离”试点的顺利运行，关键在于能否对保障房建立起动态管理机制。而要使这项试点发挥更大的效能，则需从更高层面开展体制机制创新，对租赁型保障房产品进行集并管理。
据了解，动态管理包括对住房使用情况的管理和保障对象的管理：需要定期或不定期地对保障性住房使用情况进行检查，检查保障对象所配租的住房是否一直用于自住，是否有出租、出借、闲置、出售以及改变住房用途等行为。
“要解决这个问题，靠人海战术不行，需要通过现代信息手段实现对‘房’与‘人’实时信息的动态监管，只有这样‘租补分离’试点才能真正发挥效应。”湖北省住建厅副厅长占世良说。为此，湖北省住建厅要求各地建立个人住房信息系统，与相关部门实现信息共享。
在系统建设进度较快的武汉，该市住房保障和房屋管理局整合房地产市场信息系统和住房保障信息系统资源，建立起房屋租赁信息管理平台，并与房地产租赁合同登记信息系统、实有人口管理信息系统相衔接，形成完整的住房租赁服务信息网络。同时，该市还将住房保障的分配权下放到区级，以便实现更精细化的管理。
同时，记者调查了解到，各地信息系统的建设进度并不平衡，一些地区因为经费不足，个人住房信息系统建设仍然迟缓。
有专家提出，“租补分离”试点对完善保障房退出机制有着重要意义，但由于保障房产品各项制度、政策相互割裂，这个试点仍然局限于公租房产品之中，没有发挥出最大的政策效益。
武汉大学中国住房保障研究中心主任曾[已屏蔽，想办法跳过屏蔽将直接禁言]认为，“租补分离”机制可以覆盖到更多的保障房产品之中。比如对于廉租房这样的租赁型保障房产品，可以纳入到公租房的管理体系中，操作上很容易解决，在个别地区也已经进行了探索，但政策上的人为割裂使大多地方不愿进行这类管理创新。
为此，他建议相关部门为湖北“租补分离”试点创造更宽松的环境，以不同补贴标准区别保障类型，让“租补分离”应用到更多的保障房产品之中。
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