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论证咨询,让权力在法治轨道运行
以论证咨询制度作为其不僭越上位法的兜底,填补了部门规章事项设立无刚性制度约束的空白。
日前,国务院总理李克强签署国务院令,公布《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》和《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》,自2018年5月1日起施行。新条例确立了重大利益调整论证咨询制度,规定部门规章涉及减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务时,应当进行论证咨询(1月17日《法制日报》)。
部门规章是政府部门进行行政管理的重要手段之一。在法理上,部门规章不属于法规,制定部门规章是抽象行政行为。如果部门规章中设定的有关公民、法人和其他组织权利义务的事项能够限定在法律规范内,就可以解决法律法规过于原则而操作性不强的问题,能够起到与法律法规相得益彰的作用。如此将有助于规范行政管理,进而促进依法行政。
然而揆诸现实,一些部门规章没有法律授权即随意减损公民、法人和其他组织权利,甚至任性增加其义务的情形屡见不鲜,以致部门规章中部分背离法理的事项堂而皇之穿上了“合法马甲”。这不仅严重损害了行政管理对象的合法权益,也与依法行政背道而驰。在此现实语境下,新条例确立重大利益调整论证咨询制度,强调部门规章事项的设立在涉及减损公民、法人和其他组织权利或增设其义务时,必须事先进行论证咨询,实乃法治题中应有之义。
法无授权不可为。毋庸置疑,作为一种规范性文件,部门规章中关乎公民、法人和其他组织权利义务事项的设立,必须受到上位法的约束,否则就有违法行政之嫌。尽管如此,实践中部门规章违法设立有损公民、法人和其他组织权利义务的事项仍未从根本上得到有效遏制。究其缘由,关键在于我国对部门规章所调整事项的设立没有相应的具体制度约束。
曾经一段时间内,公众寄望于立法机关能对部门规章随意减损公民、法人和其他组织权利或增设其义务的任性予以有效约束,但立法机关重点关注的是法律、行政法规以及地方性法规等。从立法技术的角度看,制定部门规章虽然在广义上也是立法行为,而让立法机关直接负责约束部门规章未必可行且难以达到理想效果。可以想象,如果没有必要的刚性制度予以管束,那么部门规章事项的设立以及相关具体规定,完全有可能擦枪走火,与上位法貌合神离。因此,要杜绝部门规章违法减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的任性冲动,就有必要对其套牢制度笼头,论证咨询制度则不失为有效选项。确立论证咨询制度的最大作用在于,在起草部门规章的过程中,政府能够倾听民意、凝聚民智,通过论证咨询这一路径,将部门规章是否与上位法相悖进行对表,从而最大程度地避免闭门立法,真正有效地减少进而杜绝随意减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的任性行为。
基于这种目的,新条例根据立法法规定,将部门规章事项设立严格约束在上位法的框架内,并以论证咨询制度作为其不僭越上位法的兜底,填补了部门规章事项设立无刚性制度约束的空白。这种做法契合了立法法的立法意图,等于给部门规章事项的设立量身打造了制度樊篱。这种基于法治理性的制度设计一旦落地生根,必将对部门规章随意减损公民、法人和其他组织权利或增加义务的违法任性行为有力遏制,自然让公众有更多乐见其成的期待。
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