医疗改革

​北京市人民政府关于印发《医药分开综合改革实施方案》的通知

京政发〔2017〕11号

各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　现将《医药分开综合改革实施方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

　　北京市人民政府

　　2017年3月22日

医药分开综合改革实施方案

　　为全面落实党中央、国务院关于医药分开改革的决策部署，积极探索多种有效方式逐步破除以药补医、建立科学合理的补偿机制，依据《中共中央　国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》(国发〔2016〕78号)及《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》(国办发〔2015〕38号)，制定本方案。

　　一、改革范围

　　按照党中央、国务院要求，本市行政区域内政府、事业单位及国有企业举办的公立医疗机构和解放军、武警部队在京医疗机构适用本方案。

　　政府购买服务的社会办医疗机构、城乡基本医疗保险定点的社会办医疗机构，可自愿申请参与本次医药分开综合改革，并执行各项改革政策。

　　二、改革目标

　　医药分开综合改革坚持党委领导、政府统筹、全面推进，坚持医疗、医药、医保联动，增强改革的系统性、整体性和协同性。通过取消药品加成，设立医事服务费，转变公立医疗机构运行机制，规范医疗行为;通过医药产品阳光采购、医保控费等措施，降低药品、器械、耗材等的虚高价格和费用;规范医疗服务价格，逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制;加强医疗机构监督管理，健全医疗机构成本和费用控制机制，建立财政分类补偿机制，推进医保支付方式改革，增强公立医疗机构的公益性，使群众有更多获得感。

　　到2017年底，以行政区为单位，公立医院药占比(不含中药饮片)力争降到30%左右，百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下;到2020年上述指标得到进一步优化，公立医院医疗费用增长稳定在合理水平。

　　三、重点改革任务

　　(一)取消药品加成、挂号费、诊疗费，设立医事服务费。参与本次改革的医疗机构全部取消药品加成(不含中药饮片)和挂号费、诊疗费，所有药品实行零差率销售，设立医事服务费(医事服务费标准见附件)，实现补偿机制转换。医事服务费主要用于补偿医疗机构运行成本，体现医务人员技术劳务价值。

　　(二)实施药品阳光采购。落实药品购销“两票制”(生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票)。鼓励和规范集团采购、医疗联合体采购和区域联合采购，进一步提高医疗机构在药品集中采购中的参与度，降低药品、耗材价格。药品采购全部在政府搭建的网上药品集中采购平台上进行，药品采购价格实现与全国省级药品集中采购最低价格动态联动。公开公立医疗机构药品采购品种、价格、数量和药品调整变化情况，确保药品采购各环节在阳光下运行。

　　(三)规范医疗服务价格。按照“总量...

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　　作为一项攸关13亿人口生老病死的民生大计, 医疗改革之路20年来越走越难。客观地说, 我国的二元社会经济结构对卫生国情有着非常深刻的影响, 不能期望仅仅通过一个部门的努力就改变目前医疗体制的不足。对于此前引起社会广泛关注的“医疗改革基本不成功”的官方结论和“九成民众不满意”的民间调查, 国家领导人已经认识到医疗改革中存在的问题的迫切性。

　　目前的医疗体制导致的最大问题就是老百姓看不起病, 个人负担医药费用比例过大, 近年来医疗费用持续的畸形增长, 已远远超过居民收入的增长水平, 个人医疗支出占消费支出比重在不断加大。从医疗保险的覆盖面上看, 大多数百姓依然徘徊在医疗保险的大门外。与此同时, 享受到医疗保险的人群, 也因为个人负担部分偏高, 越来越看不起病。

　　对于广大低收入的农村地区, 形势就更加严峻：起码的基本医疗卫生服务匮乏, 医疗设备老旧, 政府对农村医疗卫生投入严重不足, 农村基本没有医疗保障体系, 更缺乏合格的卫生人才……如果说城市居民还只是“看病贵”的话, 农村人面临的却是“看病难”的生死攸关的大问题。

　　公共卫生的公平性比经济收入和财产分配的公平性更加重要, 因为身体健康关系到每个人生命的质量和谋生的潜能。

　　事实上, 医疗改革改来改去, 目的只有一个, 就是使“患者有其医”, 就是让平民百姓看得起病、看得好病。因此, 新一轮医改能不能成功, 取决于能不能照顾到绝大多数中低收入者的利益。一个不考虑中低收入者利益的改革方案, 结果注定将是“基本不成功”或完全失败。医改再起步, 需要政府强 化而不是弱 化其为百姓提供 医疗保障的角色意识, 承担起更大的责任。政府应该本着“公平优先、兼顾效率”的原则, 保障绝大多数人看得起病, 建立起医疗救助体系。

　　全面强化政府在医疗方面的职能, 可以通过以下几个方面着手：

　　一是要干预医疗服务体系的地域布局, 实现医疗服务机构的合理分布, 防止医疗资源过分向大城市、经济发达地区集中, 确保公众都能够得到及时和便捷的医疗服务;

　　二是要干预医疗服务体系的层级结构和资源集中程度, 基本目标是在健全初级服务体系的前提下形成多层次服务体系, 防止医疗服务体系过度向专业化、大型化方向发展, 以更好地满足绝大多数社会成员基本医疗服务需求;

　　三是要干预服务重点, 基本目标是使医疗服务体系重视公共疾病预防和控制;

　　四是对现有的医疗机构不分行政隶属关系, 实行属地化的卫生全行业监管, 确保其公益性质;

　　五是要干预技术路线选择, 基本目标是使医疗服务机构尽可能选择价格低廉的适宜技术, 避免技术路线选择过度向高端发展, 适应经济与社会发展水平;

　　六是要控制服务价格和药品价格, 规范药品集中采购;

　　七是要控制服务质量, 确保医疗服务机构能够对患者提供尽可能优质和适宜的服务, 充分保护公众利益;

　　八是要建立起基本的医疗保障体系, 政府要加大资金投入, 给予优惠政策, 鼓励有条件的商业保险公司参与;

　　九是要吸收社会性资金进入医疗行业提供营利性服务, 打破公立医疗机构...

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　　作为一项攸关13亿人口生老病死的民生大计，医疗改革之路20年来越走越难。客观地说，我国的二元社会经济结构对卫生国情有着非常深刻的影响，不能期望仅仅通过一个部门的努力就改变目前医疗体制的不足。对于此前引起社会广泛关注的“医疗改革基本不成功”的官方结论和“九成民众不满意”的民间调查，国家领导人已经认识到医疗改革中存在的问题的迫切性。

　　目前的医疗体制导致的最大问题就是老百姓看不起病，个人负担医药费用比例过大，近年来医疗费用持续的畸形增长，已远远超过居民收入的增长水平，个人医疗支出占消费支出比重在不断加大。从医疗保险的覆盖面上看，大多数百姓依然徘徊在医疗保险的大门外。与此同时，享受到医疗保险的人群，也因为个人负担部分偏高，越来越看不起病。

　　对于广大低收入的农村地区，形势就更加严峻：起码的基本医疗卫生服务匮乏，医疗设备老旧，政府对农村医疗卫生投入严重不足，农村基本没有医疗保障体系，更缺乏合格的卫生人才……如果说城市居民还只是“看病贵”的话，农村人面临的却是“看病难”的生死攸关的大问题。

　　公共卫生的公平性比经济收入和财产分配的公平性更加重要，因为身体健康关系到每个人生命的质量和谋生的潜能。

　　事实上，医疗改革改来改去，目的只有一个，就是使“患者有其医”，就是让平民百姓看得起病、看得好病。因此，新一轮医改能不能成功，取决于能不能照顾到绝大多数中低收入者的利益。一个不考虑中低收入者利益的改革方案，结果注定将是“基本不成功”或完全失败。医改再起步，需要政府强化而不是弱化其为百姓提供医疗保障的角色意识，承担起更大的责任。政府应该本着“公平优先、兼顾效率”的原则，保障绝大多数人看得起病，建立起医疗救助体系。

　　全面强化政府在医疗方面的职能，可以通过以下几个方面着手：

　　一是要干预医疗服务体系的地域布局，实现医疗服务机构的合理分布，防止医疗资源过分向大城市、经济发达地区集中，确保公众都能够得到及时和便捷的医疗服务;

　　二是要干预医疗服务体系的层级结构和资源集中程度，基本目标是在健全初级服务体系的前提下形成多层次服务体系，防止医疗服务体系过度向专业化、大型化方向发展，以更好地满足绝大多数社会成员基本医疗服务需求;

　　三是要干预服务重点，基本目标是使医疗服务体系重视公共疾病预防和控制;

　　四是对现有的医疗机构不分行政隶属关系，实行属地化的卫生全行业监管，确保其公益性质;

　　五是要干预技术路线选择，基本目标是使医疗服务机构尽可能选择价格低廉的适宜技术，避免技术路线选择过度向高端发展，适应经济与社会发展水平;

　　六是要控制服务价格和药品价格，规范药品集中采购;

　　七是要控制服务质量，确保医疗服务机构能够对患者提供尽可能优质和适宜的服务，充分保护公众利益;

　　八是要建立起基本的医疗保障体系，政府要加大资金投入，给予优惠政策，鼓励有条件的商业保险公司参与;

　　九是要吸收社会性资金进入医疗行业提供营利性服务，打破公立医疗机构的垄断局面。

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　　(十一)深化公立医疗机构内部管理体制和运行机制改革。加快人事分配制度改革，全面实行人员聘用制，按需设岗，双向选择。允许并规范公立医院职工社会兼职、从事第二职业行为，鼓励到基层和农村提供医疗服务。扩大医疗卫生单位内部分配的自主权，按照岗位绩效确定工资分配，拉开分配档次，对医院管理者和主要业务骨干可实行年薪制。加强公立医疗卫生机构的经济管理，实行成本核算。

　　(十二)继续推进医药改革。按照总量控制、结构调整的原则，进一步规范和完善药品收支两条线的管理办法，降低药品在医院收入中所占的比重。继续推行、完善药品和一次性医疗卫生用品集中招标采购，遏制医疗费用的过快上涨，二级以上医院招标采购药品金额要达到药品采购总金额的80%以上。严格执行新的医疗服务价格，二级以上医院全面落实“住院费用一日清单”、医疗服务价格公示和信息化管理等措施，增强医疗服务收费的透明度。

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　　[人民网]:3月14日(星期四)下午3时，十二届全国人大一次会议新闻中心在梅地亚中心多功能厅举行记者会，主题是：“医药卫生体制改革”。出席记者会的嘉宾：国家发展和改革委员会副主任、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室主任孙志刚;财政部副部长、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室副主任王保安;人力资源和社会保障部副部长、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室副主任胡晓义;卫生部副部长、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室副主任马晓伟。以下为文字实录：

　　[崔文良]:各位记者朋友，大家下午好，欢迎参加十二届全国人大一次会议新闻中心举办的记者会。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，不断提高人民群众的健康水平是大家十分关心的。今天我们非常高兴的邀请到国家发改委副主任、国务院医改办主任孙志刚先生;卫生部副部长、国务院医改办副主任马晓伟先生;人社部副部长、国务院医改办副主任胡晓义先生;财政部副部长、国务院医改办副主任王保安先生，围绕深化医药卫生体制改革这一主题回答大家的提问，请获得提问机会的记者先报一下自己所属媒体的名称，请围绕今天记者会的主题提出问题，原则上只能提一个问题。首先，请孙志刚先生简短致词。[15:03]

　　[孙志刚]:记者朋友们，下午好!医药卫生体制改革事关每一个人的切身利益，是一项重大的民生工程。党中央、国务院始终高度重视，一直不断的推进这项改革。2009年4月，中央又作出了进一步深化医药卫生体制改革的重大决策部署，提出到2020年实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。为了实现这个目标，2009年4月国务院专门出台了近期三年重点实施方案，提出了五项重点改革的任务。[15:05]

　　[孙志刚]:在中央的领导下，经过全国上下的共同努力，三年多来医改取得了阶段性的成效。一是建立了全民基本医保的制度框架;二是初步建立了国家基本药物制度和基层医疗卫生机构运行的新机制;三是健全了基层医疗卫生服务体系;四是建立了基本公共卫生服务制度;五是公立医院改革试点取得了新的进展。概括起来讲，就是说我们建立了一个世界上覆盖人口最多的医疗保障网，重新构建了一个崭新的基层医疗卫生服务的平台，人民群众从中受到了明显的实惠，同时也积累了经验，锻炼了队伍，形成了共识。[15:06]

　　[孙志刚]:2012年4月，国务院又发布了“十二五”时期医改规划和实施方案，对2012年到2015年的医改工作作出了统一的部署，将主攻的方向进一步聚焦到健全全民医保体系，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，积极推进公立医院改革等三个重点。同时，推进相关领域的配套改革。按照“十二五”医改规划的要求，围绕“三重点、一配套”继续加大改革的力度，医改工作又取得了新的进展和成效。当前，医改已经进入深水区，一方面巩固已经取得的成果的任务十分艰巨，稍有松懈就可能会出现反复;一方面体制机制方面长期积累的深层次矛盾集中暴露，改革的难度和复杂程度越来越大。[15:08]

　　[孙志刚]:可以说医改正如逆水行舟，不进则退，需要全社会齐心协力，攻坚克难，共同把这项改革向前推进。借次机会，我代表国务院医改办，向新闻界的朋友们长期以来对中国医改的关注、支持和帮助表示衷心的感谢。下面我和我的同事们，欢迎各位记者提出问题。[15:10]

　　[崔文良]:开始提问。[15:10]

　　[新华社记者]:孙主任您好，我们知道中国、美国、英国几乎都是在同时启动这一轮医改的，也都在努力探索...

医改新政摘要

●全面实施一般诊疗费。各地结合实际合理确定基层医疗卫生机构一般诊疗费标准，原则上10元左右。要严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付。

●医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务。

●坚持政府主导，原则上每个街道办事处或3万~10万居民设置1所社区卫生服务中心。到2015年使基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。

●引导基层医务人员规范使用基本药物。加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯，促进临床首选、合理使用基本药物。

●鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。在没有政府办基层医疗卫生机构的乡镇和社区，采取政府购买服务方式落实基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。

新政解读

百姓出门不远就能

10元看病买便宜药

根据20日出台的医改新政，国家将全面推行诊疗费制度。今后，大家到基层医疗机构，例如社区卫生服务中心或者乡镇卫生院看病治疗，花费将会大幅度降低。

所谓一般诊疗费，就是将原来的挂号费、诊疗费、注射费和服务费合并后的医疗费用。根据昨天发布的新政要求，今后一般诊疗费都将在10块钱左右，并且这个费用还将纳入到国家医保的报销范围。

国务院医改专家咨询委员会委员陈文玲表示，原来医疗保障里面只有药物没有诊疗费，这次新政颁布，意味着一般患者最低的医疗服务的保障里面，除了有基本药物还有了基本的治疗。

陈文玲强调，一般诊疗服务是最基本的医疗服务，因此它的收费也是保证人人能否支付得起的。“当然，你要是看专家，这种特殊服务需求和他的技术服务的价值是要相对应的。”

根据20日出台的医改新政，今后，社区卫生院基层医疗机构要覆盖到几乎全部乡镇、街道，这将极大方便百姓看病就医。

新政同时要求，到2015年，社区卫生医疗机构的达标率要达到95%，这就说，今后百姓不光出门能很快捷地找到医院，更可以享受到高质量的基本医疗服务、买到不加利润的便宜的基本药物。

陈文玲告诉记者，有了这样的制度安排，既解决了看病难的问题，同时社区医院基层将来还会产生出一批私人家庭医生，还会派生出针对各种不同的医疗服务，满足百姓日益增长的多种医疗服务需求。

　　免除国民的疾病医疗后顾之忧，实现“病有所医”，提供优质健康保障，是完善我国社会保障体系、加快推进以改善民生为重点的社会建设的一项紧迫且重要的任务。投资于国民健康，提高国民身体素质，不仅是满足城乡居民急切需求和保障民生、改善民生的重要方面，而且是建设人力资源强国和应对经济全球化背景下激烈的国际竞争、实现经济社会可持续发展的重要战略举措。因此，加快我国医疗保障制度的改革与发展，有着重大的意义。

　　在推动医疗保障制度建设的同时，还必须着眼于提高整个医疗卫生体系的效率，同步推进医疗卫生事业管理体制、公共卫生体系、医疗服务提供体系和药品生产及流通体系的改革，做好相关配套工作。

　　第一，加强卫生体制改革的统筹与规划，优化公共卫生的提供方式。一方面，迫切需要合理规划区域卫生布局，加大对农村地区尤其是落后地区的公共卫生资源投入，按照人群的地理分布来合理配置医疗卫生资源的数量和质量，提高基层卫生服务的资源可得性。另一方面，分类优化公共卫生服务的提供方式。针对群体性的公共卫生服务，如疾病预防控制、环境卫生、食品卫生、劳动卫生等，因具有集中提供的规模效应，应由政府直接组织提供;而对个人的公共卫生服务，如产妇保健、精神卫生、计划生育等，则可以通过政府采购的方式，由一般的社区卫生机构或者普通的医院提供。此外，针对疾病模式的改变，还需要大力加强针对慢性非传染病的防治工作，提高医疗卫生系统的干预效率。

　　第二，完善财政分权和转移支付制度，协调中央与地方政府的行动。当前，我国财政分权体制的不完善和财政转移支付的效率不高，导致“事权下移，财权上移”，地方政府却没有相应的财力来支持这种公共服务，这导致了公立医疗服务机构和公共卫生服务的财政补贴不足，进而诱导这些服务机构的行为发生变异，这是当前医疗保障制度改革的一个重要难题。为此，在推进医疗保障体系建设中，有必要完善财政分权制度，使不同层级政府在医疗卫生体制改革中合理分工，这对推进公共卫生事业的健康发展显得非常关键。具体而言，首先需要改变单纯以经济指标衡量地方政府绩效的考核机制，将保障民生、改善民生尤其是事关基本民生的医疗卫生事业等社会指标也纳入考核的范围。其次，完善分税制和转移支付制度，赋予地方政府一定的财力，保障医疗卫生事业的财政投入。

　　第三，实行公立医院管办分离，引入民营资本，提高医疗服务效率。医疗服务机构“社会公益性”丧失，是导致“看病贵”、“看病难”的重要因素。改革医疗费用支付方式，进行服务购买，能够有效地从外部来约束...

2011年山东公务员申论热点：新医疗改革问题

一、要明确医疗卫生的基本目标定位

中国是一个发展中国家，社会所能提供的医疗卫生资源是有限的，但社会成员对医疗卫生的需求几乎是无止境的，要解决这一矛盾，必须确立合理的医疗卫生的基本目标。要建立起覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，使人人享有基本医疗卫生服务，不断提高全民健康水平。这是符合中国国情的科学的目标定位，坚持这一目标定位，对于促进社会公平和稳定，推动经济的进一步发展，具有十分重要的意义。

二、在医疗体制改革中坚持公平与效率相统一的原则

一般来说，在经济活动中，公平与效率是一对矛盾。坚持了公平，就会影响效率;讲究效率，就会有失公平。但两者不是绝对矛盾的，也有相统一的一面。如果经济活动的规则公平，制度完善，管理科学，是能够同时实现公平与效率的。计划经济时期，在我国整个经济发展水平相当低的情况下，通过有效的制度安排，中国用占GDP3%左右的卫生投入，大体上满足了所有社会成员的基本医疗卫生服务需求，国民健康水平迅速提高，不少国民综合健康指标达到了中等收入国家的水平，绩效十分显著。因此，在我国未来的卫生体制改革中，应理直气壮地坚持公平与效率相统一的原则，不能片面地强调某一方面而忽视另一方面。

三、将发挥政府主导作用与发挥市场作用有机结合起来

中国的医疗卫生事业既不能走完全市场化的道路，也不能照搬计划经济时期完全依靠政府的做法，而应该根据我国的具体国情和卫生事业的特点，将政府主导与发挥市场的作用有机结合起来。首先，要发挥政府的主导作用，强化政府责任。医疗卫生事业是具有公益性质的事业，是“市场失灵”的领域。在这一领域，政府必须发挥主导作用，承担起制定卫生事业改革与发展的政策法规、提供财政支持、配置医疗资源、向全体居民提供公共卫生和基本医疗服务、对医疗卫生机构进行监管等责任。其次，充分发挥市场的作用。由于现阶段我国的经济基础还很薄弱，政府承担医疗卫生责任的能力有限，这就需要发挥市场机制的作用。第一，通过产权制度改革，引入民间资本，将部分医疗机构转变为投资主体多元化的营利性或非营利性医疗机构，以弥补政府对医疗卫生服务领域的投资不足。第二，在非基本医疗服务领域，政府可以退出让渡给市场，或者原有的政府投入的医疗机构实行完全市场化运作，取得回报，以减轻政府的负担。第三，通过引入市场经济的管理手段，增强医疗机构的活力，使医疗机构之间形成良性竞争。